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      碳市場“十問”——專訪國務院發展研究中心研究員、原副巡視員周宏春

      時間:2022-07-06 11:50來源:環境教育
      導讀:  建設全國性碳排放權交易市場,是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放,是實現我國碳達峰、碳中和目標以及國家自主貢獻目標的重要政策工具。...

      本刊記者 / 周仕憑
        7月15日,上海環境能源交易所股份有限公司發布全國碳排放權交易開市的公告,全國碳排放權交易于2021年7月16日開市。
       
        公告稱,根據國家總體安排,全國碳排放權交易于2021年7月16日(星期五)開市。請各交易主體據此安排好有關工作。
       
        生態環境部副部長趙英民7月14日在國務院政策例行吹風會上表示,全國碳排放權交易市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放,推動綠色低碳發展的一項重大制度創新,是實現碳達峰、碳中和目標以及國家自主貢獻目標的重要政策工具。
       
        2020年年底,生態環境部印發規范性文件《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業)》,公布了包括2267家發電企業和自備電廠在內的納入全國碳排放權交易配額管理的重點排放單位名單。首批2267家發電企業將分到碳排放配額。
       
        據測算,納入首批碳市場覆蓋的這些企業碳排放量超過40億噸二氧化碳,意味著中國的碳排放權交易市場一經啟動,就將成為全球覆蓋溫室氣體排放量規模最大的碳市場。
       
        2011年10月,北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳7省市啟動了碳排放權交易地方試點工作。截至2020年12月31日,試點碳市場配額現貨累計成交4。45億噸,成交額104。31億元人民幣。
       
        什么是碳市場?為什么要建全國性的碳排放權交易市場?全國碳市場與原來的七個碳市場試點是什么關系?怎樣保障配額分配的公正性、合理性?如何確保碳排放數據的真實可靠?對我國實現碳達峰、碳中和目標的作用多大?全國碳市場上線交易將對高耗能行業產生什么影響?近日,本刊記者帶著一系列問題,專訪了國務院發展研究中心研究員、原副巡視員,國務院政府特殊津貼獲得者周宏春。
       
        《環境教育》:什么是碳市場?二氧化碳是一種看不見、聞不到、摸不著的氣體,如何交易?
       
        周宏春:碳市場,也就是一種把二氧化碳排放權當成商品進行買賣的市場。
       
        形象地說,如果你是一個看客,跑到碳市場上,只能看到有人買賣一種以“二氧化碳當量”為計算單位的排放權的商品(也稱為標的物)。當然,你也可以是賣家或買家。
       
        事實上,碳市場與其他小商品市場一樣,有買家和賣家,還有市場監管人員。在經濟學或人們的意識中,市場有很多種含義,如狹義的小商品市場,或廣義的經濟屬性的界定,如市場經濟。
       
        二氧化碳是一種看不見、聞不到、摸不著的氣體;如果碳市場上交易的商品是碳,那么買賣雙方的憑據是什么?
       
        嚴格地說,碳市場上交易的只是政府分配的二氧化碳排放權,也就是政府將規定時期內的碳排放權,或者說碳的允許排放額度分配給排放企業。那么,什么樣的主體才會進行這種額度的交易呢?
       
        只有一個單位或主體的實際碳排放低于政府分配的額度,剩余的碳排放權才能拿到碳市場上出售;而實際碳排放高于分配到的排放額度,就要從市場上購買。
       
        有賣的“人”,也有買的“人”,經過討價還價,就形成了市場上的碳交易。
       
        一個企業或行為主體怎么能剩下碳排放權呢,當然有多種途徑。例如,加大技術研發的投入力度,或者通過技術創新、管理創新、技術改造等途徑,從而使分配到的二氧化碳減排額度剩下來。
       
        我國主管部門規定,碳市場買賣要有個起點限制,不是一點點(很少的)二氧化碳排放權就能拿到碳市場交易的,只有碳排放量較大的重點單位才能成為買家或賣家(現在進入碳市場的起點為2。6萬噸二氧化碳當量,大致相當于1萬噸標準煤)。
       
        《環境教育》:為什么要建全國性的碳排放權交易市場?
       
        周宏春:建設全國性碳排放權交易市場,是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放,是實現我國碳達峰、碳中和目標以及國家自主貢獻目標的重要政策工具。
       
        眾所周知,煤炭、石油、天然氣等化石能源燃燒活動,工業生產過程、建筑物使用過程和土地利用變化等將產生二氧化碳等溫室氣體排放,是大氣層中二氧化碳等溫室氣體含量升高的重要因素,也是全球變暖、極端天氣頻發的重要因素。
       
        通過碳排放權交易等市場手段減少溫室氣體排放,也是減少二氧化碳等溫室氣體排放的較為經濟的途徑。
       
        黨中央、國務院高度重視全國碳市場建設工作。生態環境部根據“三定方案”新職能職責的要求,根據國務院批準的建設方案,積極推進全國碳市場的各項建設籌備工作。利用全國排污許可證管理信息平臺,建設了重點排放單位溫室氣體排放信息管理系統,指導推動了湖北省、上海市兩地完成了全國碳排放權注冊登記系統和交易系統的建設任務,并且通過了系統的測試和驗收。
       
        想當初,上海、湖北等九個地方同時申請全國碳排放權注冊登記系統和交易系統建設的這兩項任務,經過專家評選和主管部門審定,最終花落武漢和上海兩地,這兩地肯定有各自的長處和基礎。
       
        《環境教育》:全國碳市場與原來的七個碳市場試點是什么關系?
       
        周宏春:首先,我們需要理解碳市場的性質。市場還需要了解什么性質嗎?當然需要。吳敬璉先生說過,沒有規矩的市場還不如“賭場”。也就是說,任何一個市場都是有規矩的。
       
        那么,碳市場是什么性質的市場呢?
       
        碳市場,是一種政策性市場。也就是說,是某級政府批準設立的市場。
       
        我國的碳市場建設是從地方試點起步的。
       
        從2011年開始,在深圳、北京等地設立的碳市場屬于地方性碳市場。
       
        2011年10月以來,我國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東、深圳兩省五市開展了碳排放權交易的地方試點工作,從2013年6月陸續啟動了地方試點交易,經過多年運行取得了積極進展,為全國碳市場的建設積累了經驗。
       
        2017年,國家主管部門(當時是國家發改委)召開會議,發布相關文件,宣布全國碳市場啟動。非常榮幸,我參加了有關文件的研究和起草工作。
       
        2021年7月7日召開的國務院常務會議決定在地方試點的基礎上,于2021年7月擇時啟動發電行業全國碳排放權交易市場上線交易。
       
        而7月16日全國碳排放權交易開市是經過國務院批準的,因而是全國性市場。
       
        那么,7月16日啟動的全國碳市場與地方運行的碳市場是什么關系呢?
       
        主要差別是碳市場交易的二氧化碳排放權由不同級別的主管部門批準確定,因而流通的范圍只能在批準的行政區域內流通。
       
        打一個比方,全國碳市場上交易的二氧化碳排放權額度相當于全國“糧票”,可以在全國流通,而地方碳市場上交易的碳減排權額度只能在地方流通。
       
        《環境教育》:為什么要選擇發電行業優先進入碳市場交易?
       
        周宏春:全國碳市場選擇以發電行業為突破口,根據生態環境部趙英民副部長的介紹,主要有兩個方面的考慮。
       
        一是燃煤發電行業二氧化碳排放量比較大。包括自備電廠在內的全國2200多家發電行業重點排放單位,年排放二氧化碳超過40億噸,約占全球二氧化碳排放量的十分之一;把發電行業作為首批啟動行業,能充分發揮碳市場對溫室氣體減排的促進作用。
       
        二是發電行業的數據基礎比較好,管理制度相對健全。要進行二氧化碳排放權配額的交易,必須以準確的數據為前提。換句話說,排放數據的準確、有效獲取是開展碳市場交易的基礎條件。發電行業工藝產品單一,排放數據的計量設施相對完備,整個行業的自動化管理程度高,數據管理規范,而且容易核實,配額分配也簡便易行。
       
        換言之,選擇燃煤發電行業企業作為碳市場交易的首批“主體”,是因為基礎較好。
       
        從國際經驗看,發電行業是各國碳市場優先選擇納入的行業,如美國西部的區域性碳排放權市場主要是電力企業。既然煤電廠的二氧化碳排放大、煤炭消費多,將這個行業首先納入碳市場進行碳配額的交易,可以起到減污降碳協同的作用。
       
        《環境教育》:怎樣保障配額分配的公正性、合理性?
       
        周宏春:從歐盟碳市場的碳排放權分配情況看,分配的原則是根據前兩年的實際排放量,再按照一定的減排比例要求,確定下一年的排放額度(也就是所謂的祖父原則)。從實際情況看,歐盟碳市場在2005—2007年的試驗階段,碳配額分配是不盡如人意的。
       
        在配額分配的公正性方面,全國碳市場配額分配的方法是全國統一、公開透明的。企業根據排放情況可以自行計算,得出應該獲得的配額數量。配額分配的基礎是經過生態環境主管部門核查后的碳排放相關數據,根據《碳排放權交易管理辦法(試行)》的規定,如果重點排放單位對排放數據的核查結果乃至分到的配額有異議的,可以復核申訴。
       
        在配額分配的合理性上,配額采取的是以強度控制為基本思路的行業基準法,實行免費分配。這個方法基于實際產出量,對標行業碳排放先進水平,而且配額免費分配與實際產出量掛鉤,既體現了獎勵先進、懲戒落后的精神,也兼顧了當前我國將二氧化碳排放強度列為約束性指標要求的制度安排。
       
        在配額分配制度設計中,考慮到一些企業承受能力和對碳市場的適應性,我國對企業的配額缺口量做出了適當控制,需要通過購買配額來履約的企業,還可以通過抵消機制購買價格更低的自愿減排量,進一步降低履約成本。
       
        為了進一步提升全國碳市場數據質量,生態環境部表示下一步將繼續加大工作力度,積極推動“碳排放權交易管理暫行條例”盡早發布,加大對數據造假行為的處罰力度,加強執法保障。持續加強能力建設,提升碳市場參與各方業務能力。
       
        《環境教育》:如何確保碳排放數據的真實可靠以及新冠肺炎疫情的影響?
       
        周宏春:我國借鑒了歐盟排放交易體系和加州總量與交易系統的做法和經驗,建立了相對系統的監測、報告與核查(MRV)體系,并由生態環境部進行監督。
       
        保證碳排放數據的真實可靠,還需要以制度作保障。換言之,建立相關的規章制度需要先行。進行市場交易,前提條件是要確保碳排放數據的真實準確可靠,這是全國碳市場建設工作的重中之重。據趙英民副部長的介紹,生態環境部十分重視碳排放數據的質量,在連續多年開展各相關行業碳排放數據核算、報告與核查的基礎上,為進一步確保全國碳市場上線交易的數據質量管理,印發了《企業溫室氣體排放核算方法與報告指南發電設施》《企業溫室氣體排放報告核查指南(試行)》,對發電行業重點排放單位的碳排放數據核算和報告進行統一規范,對省級主管部門開展數據核查的程序和內容也提出了嚴格要求。
       
        在企業報告數據和省級生態環境部門核查工作完成以后,生態環境部還組織對地方的督促檢查和對企業排放情況的現場抽查。
       
        確保數據統計口徑和收集要求的一致性十分重要,這是確保配額分配有效、避免由于統計口徑的變化導致配額超發的重要條件。生態環境部充分考慮了2020年新冠肺炎疫情對發電行業的影響,發布了用于2021年履約周期配額分配的《2019—2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電行業)》。
       
        長遠來看,國家需要盡快出臺碳市場管理條例,落實立法保障,切實明確企業的數據質量報送主體責任、技術服務機構的核查數據質量主體責任,進管理制度,落實細化管理流程,進一步加強數據質量保障。
       
        《環境教育》:對我國實現碳達峰、碳中和目標的作用多大?
       
        周宏春:國內外實踐表明,碳市場是以較低成本實現特定減排目標的政策工具,與傳統的行政管理手段相比,既能夠將溫室氣體控排責任壓實到企業,又能夠為碳減排提供相應的經濟激勵機制,降低全社會的減排成本,并且帶動綠色技術創新和產業投資,為處理好經濟發展和碳減排的關系提供有效工具。
       
        全國碳市場對中國碳達峰、碳中和的作用和意義非常重要。主要體現在以下幾個方面:
       
        一是向全社會釋放一個二氧化碳等溫室氣體有價的信號。也就是說,如果排放的二氧化碳等溫室氣體超過政府分配的指標,必須采取一切可能的措施來完成目標,既可以通過技術改造或加強管理等措施,也可以在碳市場購買。簡單地說,排放二氧化碳等溫室氣體需要付出成本,不能隨意排放。
       
        二是可以提供經濟激勵或約束機制,將資金引導到減排潛力大的行業企業,推動綠色低碳技術創新,推動前沿技術創新突破和高排放行業的綠色低碳發展轉型。換言之,推動高排放行業實現產業結構和能源消費結構的綠色低碳化,促進高排放行業降低排放強度,進而力爭提前達到碳排放峰值。
       
        三是有助于提高政府管理效能。與傳統行政管理手段相比,碳市場既能將溫室氣體控排責任壓實到企業,又能為碳減排提供相應的經濟激勵機制,降低全社會的減排成本,并帶動綠色技術創新和產業投資,進而為處理好經濟發展和碳減排的關系提供有效的工具。
       
        四是有助于提高我國的植被覆蓋率??梢酝ㄟ^構建全國碳市場信用或抵消機制,促進增加林業碳匯,促進可再生能源的發展,改善土壤團粒結構促進農業豐產豐收,助力區域協調發展和生態保護補償,進而形成綠色低碳的生產和消費方式。
       
        據生態環境部趙英民副部長介紹,生態環境部還將進一步扎實做好全國碳市場各項工作,持續完善配套制度體系,推動出臺《碳排放權交易管理暫行條例》,進一步完善相關的技術法規、標準、管理體系。隨著各項政策措施的出臺完善,碳市場對碳達峰、碳中和目標實現的作用將會更大。
       
        另外,碳市場對碳中和的作用并沒有想象的那么大。歐盟國家的經驗表明,由于企業可以用更低的投入實現降碳目標,其結果還會影響技術進步,甚至還會延續高碳能源的利用時間,這也是需要引起注意的。
       
        《環境教育》:全國碳市場上線交易將對高耗能行業產生什么樣的影響?
       
        周宏春:高耗能行業在現階段的典型特征即化石燃料的高消耗,也就是高碳排放的重點行業。從2015年起,全國碳排放權交易市場就要求相關重點行業,包括鋼鐵、有色、石化、化工、建材、造紙、電力和航空等按規定上報企業碳排放數據。
       
        剛開始交易的全國碳市場只覆蓋發電行業。按照生態環境部的安排,在不遠的將來,會有更多的重點行業納入全國碳市場的覆蓋范圍。全國碳市場的履約壓力將倒逼高能耗重污染行業制定低碳轉型路徑,實現低碳發展。
       
        以電力行業為例,全國碳市場的運行將引導傳統火電行業的低碳轉型,進一步推動火力發電清潔化和高效化,推動水電、風電等零碳發電裝機比例提升。此外,碳市場也將促進電力行業整體結構優化。電網結構和相關基礎設施建設也將進一步與低碳清潔能源高速發展相適應,實現整個發電行業企業向綠色低碳發展方式轉變。
       
        碳市場啟動后還有磨合、完善、穩定的過程。我們希望在這個過程中,進一步為隨后行業覆蓋面的擴大、交易品種的增多打下基礎,積累經驗,推動中國碳市場健康發展。
       
        《環境教育》:全國碳市場的交易系統、注冊登記和清算系統分設上海和武漢,“雙城”運營模式的利弊如何?還有哪些亟須解決的問題和需要注意的事項?
       
        周宏春:上海和湖北都是中國從2013年開始就投入運行的地方性碳市場,有著豐富的碳市場運行經驗。全國碳市場落戶兩家可以充分地借鑒其地方碳市場經驗,充分利用上海金融中心的優勢推動交易,同時立足武漢這一中部地區的中心城市帶動中西部地區綠色發展和低碳轉型,形成良性互動。此外,“雙城”系統針對全國碳市場的交易上線進行了充分的對接和聯調聯試并且建立了備份系統,基本上排除了兩地運行可能帶來的不便。
       
        碳市場啟動后,哪些問題需要注意呢?
       
        一是健全碳市場的法律基礎。盡快出臺碳市場管理條例,奠定有關法律基礎,進一步加強數據質量保障。應當切實落實企業的數據報送質量主體責任、技術服務機構的核查數據質量主體責任,并進一步完善地方生態環境系統對數據質量保證的監督管理制度、落實細化管理流程,切實將相關責任落實到位。
       
        二是完善碳市場的運行規范。應進一步改進配額分配方法、完善價格穩定機制、盡早引入拍賣機制和更多行業,有效助力碳價發現。碳市場交易上線初期,為確保碳市場的平穩運行和控排企業參與積極性,配額采用免費分配且配額分配標準較寬松,可能導致市場流動性不足、初期碳價存在偏差。
       
        三是明確金融機構以及個人的準入條件,適時引入除控排企業外的其他市場參與者,提前研究并開發衍生交易產品。
       
        此外,碳市場是否有碳價格發現的功能問題呢?國內一些專家認為,碳市場能發現碳的價格。本人以為,碳市場可以釋放碳有價的信號,但不能發現碳價格。為什么?因為碳市場是政府強力干預的市場,與真正的市場性質有所不同。
       
        舉一個例子,我國土地市場有價格發現功能嗎?土地是由各級政府供給的,供方只有一家;而需方同時有若干家,在土地拍賣會上,買家競相舉牌購買,價格逐步上漲。
       
        或者,也會出現另外一種情況,沒有人舉牌購買。請問,有誰能說這是價格發現?
       
        《環境教育》:全國碳市場價格會出現什么樣的變化趨勢,尤其是在總量背景下?
       
        周宏春:全國碳市場允許合格的投資機構和個人在條件成熟時參與交易,不僅可以幫助投資者對沖氣候帶來的各種風險,尋求氣候友好型項目的新投資機會以支持綠色低碳轉型,隨著全國碳排放權交易市場的逐步完善,企業使用其進行履約可以降低成本,并帶動自愿減排活動。
       
        從企業的發展戰略、投資的變化來看,碳價格的上升對各類實體來說意味著更高的轉型風險;隨著越來越多的公司承諾凈零目標并披露相關實施路徑,進行不同情景下的氣候風險的評估,相關投資者在低碳技術、可再生能源、能源互聯網、儲能技術等方面的研發投資將呈現上升趨勢。
       
        據生態環境部趙英民副部長介紹,生態環境部已經開始擴大全國碳市場覆蓋行業范圍的基礎準備工作,委托相關科研單位、行業協會研究并提出符合全國碳市場要求的行業標準和技術規范建議。此外,還將按照成熟一個批準發布一個的原則,加快對相關行業溫室氣體排放核算與報告國家標準的修訂工作,研究制定分行業配額分配方案,在發電行業碳市場健康運行以后,進一步擴大碳市場覆蓋行業范圍。
       
        有人擔心,歐盟碳市場在2005—2007年的碳市場試驗期出現了“崩盤”的情形,即免費發放的碳額度價格趨于零。
       
        個人認為,中國碳市場出現這種情況的概率不大,不僅因為在全國碳市場啟動前主管部門做了大量的準備工作,而且,一旦出現“崩盤”的前兆,主管部門也會迅速采取措施以避免“崩盤”的情況發生。
       
        
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